15 Jahre Riester – „Erfolg” oder „Scheitern”?

Zusammenfassung der MEA Expertise

München, November 2016. Die vom MEA erstellte Expertise für den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: „15 Jahre Riester – eine Bilanz“ beantwortet drei zentrale Fragen: Was hat die Riester-Rente bislang erreicht? Welche Ziele wurden verfehlt? Welche Handlungsoptionen stehen zur Verfügung und
wie sind diese zu bewerten?

Mit den Rentenreformen 2001 („Riester“) und 2004 („Nachhaltigkeit“) wurde beschlossen, das Niveau der gesetzlichen Rente nach und nach abzusenken, um vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung die umlagefinanzierte gesetzliche Rentenversicherung (GRV) langfristig finanzierbar zu machen. Das Alterseinkommen soll sich künftig nicht mehr alleine aus der GRV ergeben, sondern aus dem Zusammenspiel staatlicher, betrieblicher und privater Altersvorsorge sichergestellt werden. Als wichtiger Bestandteil dieses Prozesses wurde die Riester-Rente, als staatlich geförderte private Altersvorsorge, eingeführt.

Auch in Zukunft wird die Kaufkraft der Renten steigen

Die Absicht, durch die Einführung der Riester-Rente „die Rentenlücke zu schließen“ sowie die unglückliche Wortwahl „das Rentenniveau abzusenken“ haben in der Bevölkerung allerdings den Eindruck erweckt, dass die Kaufkraft der Renten sinken wird und daher immer mehr Rentner in der Zukunft nur noch eine Rente in Höhe der Grundsicherung oder gar weniger beziehen werden. Dies ist falsch, denn das Rentenniveau beschreibt nicht die absolute Höhe der monatlichen Rentenzahlungen und damit nicht die Kaufkraft der Renten, sondern das Verhältnis der durchschnittlichen Rentenzahlung zum durchschnittlichen Lohn. Die Absenkung des Rentenniveaus bewirkt, dass die Renten um etwa ein Drittel weniger stark wachsen als die Löhne. Die Riester-Rente soll daher lediglich dieses Wachstumsdefizit kompensieren, nicht aber einen Einschnitt in die Kaufkraft der gesetzlichen Rente. Auch in Zukunft wird die Kaufkraft der Renten steigen. Die Renten der nächsten Generation werden ca. 30% mehr Kaufkraft haben als die heute ausbezahlten Renten. Für die Bewertung der Riester-Rente und im Zusammenhang mit der öffentlichen Diskussion über die Altersarmut ist das ein entscheidender Punkt, der zu wenig Beachtung findet. Eine zunehmende Altersarmut mit dem absinkenden Rentenniveau zu begründen ist daher falsch. Die Riester-Rente als Instrument zur Altersarmutsvermeidung zu interpretieren ist ebenfalls nicht sachgerecht.

„Erfolg” oder „Scheitern” – eine Bilanz

Die MEA Expertise gibt einen umfassenden Überblick über Erfolge, Versäumnisse und Handlungsoptionen bei der Riester-Rente. Eine Kurzfassung zentraler Punkte aus der Expertise wird hier vorgestellt:

Was hat die Riester-Rente bislang erreicht? – Zusammenfassung:

Auf der Angebotsseite stehen mehr als 5000 verschiedene Verträge mit unterschiedlichen Merkmalen zur Verfügung. So gut wie alle Banken und Versicherungen, aber auch Discounter wie Lidl, Aldi und Tchibo sind in den Vertrieb der privaten geförderten Altersvorsorge eingestiegen.
Auch auf der Nachfrageseite erfuhr die Riester-Rente eine sehr dynamische Verbreitung. Seit 2001 ist der Anteil der Haushalte ohne zusätzliche Altersvorsorge von über 73% Anfang des Jahrtausends auf etwa 39% gesunken. Dies ist in erster Linie auf die zunehmende Verbreitung der Riester-Rente zurückzuführen. Derzeit werden 16,5 Mio. abgeschlossene Verträge gezählt, und 44% der förderberechtigten Haushalte besitzen mindestens einen Riester-Vertrag.
Insbesondere unter Familien mit Kindern ist die Verbreitung hoch. Etwa die Hälfte der Haushalte mit einem Kind besitzt mindestens einen Riester-Vertrag. Unter den Haushalten mit zwei und mehr Kindern ist die Verbreitung mit deutlich über 70% noch höher.
Zwar besitzen nur etwa 20% der Haushalte im untersten Einkommensfünftel Riester-Verträge. Dennoch kann auch hier nicht von einem „Scheitern“ gesprochen werden, da die Riester-Rente unter Niedrigeinkommensverdienern die mit Abstand am stärksten verbreitete Form der zusätzlichen Altersvorsorge ist.
Insbesondere unter Personen im jüngeren und mittleren Alter ist die Riester-Rente weit verbreitet. Die Verbreitung beträgt 44% für Personen im Alter von 18-34 Jahren; 50% für Personen im Alter von 35-54 Jahren und nur 28% für Personen im Alter von 55-65 Jahren.
Rechnet man das heutige Nettogesamtvermögen (einschl. Nettoimmobilienvermögen) und die heutige Sparquote der Haushalte auf den Zeitpunkt des erwarteten Rentenbeginns hoch, kann die Rentenlücke im Durchschnitt weit mehr als nur gefüllt werden. 78% der Haushalte können die Rentenlücke zu 100% oder mehr schließen und damit die Abnahme des Zuwachses bei der gesetzlichen Rentenversicherung vollständig oder sogar überkompensieren. (Dies zeigt die MEA Studie: Die Entwicklung der Rentenlücke und das Sparverhalten deutscher Haushalte (PDF))

Welche Ziele wurden verfehlt? – Zusammenfassung:

Auch 15 Jahre nach ihrer Einführung konnte keine flächendeckende Verbreitung erreicht werden. Zudem schätzt das BMAS (2016) den Anteil nicht bedienter Verträge auf etwa 20%.
Auch wenn 78% der Haushalte die Rentenlücke füllen können, so können ca. 8% der Haushalte bei Rentenbeginn die Rentenlücke nicht schließen und werden zudem verschuldet sein. Weitere ca. 15% der Haushalte können ihre Rentenlücke nur teilweise füllen. (Dies zeigt die MEA Studie: Die Entwicklung der Rentenlücke und das Sparverhalten deutscher Haushalte (PDF))
Insbesondere die relativ geringe Verbreitung unter Verdienern kleiner Einkommen wird bemängelt. U.a. haben sich die strengen Anrechnungsregeln bei der Grundsicherung als ein gewichtiges Hindernis erwiesen, weil sie dazu führen, dass sich Personen, die erwarten, auf die Grundsicherung im Alter angewiesen zu sein, von einer privaten Vorsorge zurückziehen. Dieser Effekt wird durch die überzogene Diskussion über die zukünftige Zunahme der Altersarmut noch befeuert. So erwarten 38% der Haushalte im Alter auf die Grundsicherung angewiesen zu sein, obwohl heute schon mehr als die Hälfte genau dieser Haushalte Rentenansprüche in der GRV gesammelt hat, die deutlich über dem Grundsicherungsniveau liegen. Diese grobe Fehleinschätzung führt zu falschen Altersvorsorgeentscheidungen.
Die komplizierten Regelungen bei der Abgrenzung des förderberechtigten vom nicht-förderberechtigten Personenkreis führen dazu, dass Personen nicht gut über ihre persönliche Förderberechtigung informiert sind.
Als Instrument der betrieblichen Altersvorsorge (bAV) im Rahmen der Entgeltumwandlung hat sich die Riester-Rente nicht durchgesetzt.
Trotz detaillierter Regelungen zur Ausgestaltung der förderberechtigten Verträge durch die Zertifizierungskriterien konnte keine Markttransparenz hergestellt werden.
Ein weiterer Vorwurf an die Anbieter von Riester-Verträgen ist die Verwendung spezieller Sterbetafeln bei der Kalkulation ihrer Leibrenten. Dies wird dadurch gerechtfertigt, dass es sich bei Riester-Sparern wie auch bei Personen, die klassische Rentenversicherungen kaufen, um einen besonderen Personenkreis mit hoher Lebenserwartung handelt. Wissenschaftlich lässt sich dies nicht nachvollziehen. Hinzukommen verschiedene Risikoaufschläge, die die Versicherer auf der Basis wirtschaftlicher Vorsicht rechtfertigen.
Seit kurzem wird auch aufgrund der Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank Kritik an der Riester-Rente laut. Bei niedrigen Zinsen wird der Aufbau der privaten Altersvorsorge erschwert, weil die Anlagevorschriften bei vielen Riester-Produkten einen hohen Anteil von Staatsschuldverschreibungen erzwingen. Allerdings zeigen unsere Analysen auch, dass die Niedrigzinspolitik nicht das primäre Problem beim Aufbau der privaten Altersvorsorge ist, sondern der große Anteil an Haushalten, die keine oder eine negative Ersparnis haben. MEA Simulationsberechnungen zum Schließen der Rentenlücke ändern sich daher auch bei dauerhaft niedrigen Zinsen nur geringfügig. Für verschuldete Haushalte würde das Schließen der Rentenlücke durch höhere Zinsen sogar erschwert. (Dies zeigt die MEA Studie: Die Entwicklung der Rentenlücke und das Sparverhalten deutscher Haushalte (PDF))
Das Niedrigzinsumfeld beeinflusst in hohem Maße auch die Kosten der Garantie, die für Riester-Produkte vorgeschrieben ist. Der Zusammenhang zwischen dem Renditeverlust, der Wahrscheinlichkeit des Garantiefalls und der Vertragslaufzeit ist komplex und bleibt bei der Vermittlung von Riester-Verträgen völlig intransparent.

Handlungsoptionen – Zusammenfassung:

Eine Abschaffung der Riester-Rente würde die partiellen Erfolge zunichtemachen. Ein Weiter-So würde die Riester-Rente dagegen auf dem erreichten Niveau höchstens stagnieren lassen.

Vor dem Hintergrund, dass ein Großteil der Personen, die von den höchsten Förderquoten profitieren können, nicht weiß, dass er förderberechtigt ist, erscheint eine weitere Erhöhung der staatlichen Förderung nicht zielführend.
Viel eher sollte man über Schritte zur Verbesserung des Wissens über die Altersvorsorge nachdenken.
Effektiver wäre es sicherlich, eine allgemeine Förderberechtigung einzuführen. Die Mehrkosten wären gering, da es nur wenige tatsächlich nicht förderberechtigte Haushalte gibt, während es viele gibt, die wegen dieses Informationsmangels keinen Riester-Rentenvertrag abschließen.
Einige der diskutierten Informationsmängel versucht die Bundesregierung durch die Einführung eines einheitlichen Produktinformationsblattes zu lösen. Grundsätzlich ist das standardisierte Produktinformationsblatt ein wichtiger Schritt. Das Produktinformationsblatt sollte jedoch auch die Kosten der Garantie in Abhängigkeit der gewählten Laufzeit und des zugrundeliegenden Zinsniveaus ausweisen.
Von diesem Produktinformationsblatt werden allerdings in erster Linie Neukunden profitieren. Bestandskunden sind aufgrund der hohen Wechselkosten an ihre alten Verträge gebunden. Die Anbieter der Verträge könnten allerdings dazu verpflichtet werden, auch ihren Bestandskunden das Informationsblatt zu ihrem bestehenden Vertrag zuzusenden.
Zudem könnte eine Kostenobergrenze für den Vertragswechsel dazu beitragen, Bewegung in den Bestandskundenmarkt zu bekommen und Sparern zu kostengünstigeren Verträgen zu verhelfen.
Sinnvoll wäre auch die Einführung von säulenübergreifend standardisierten Renteninformationen. Sie könnten dazu beitragen, Haushalten schnell einen Überblick über ihre aus den verschiedenen Säulen akkumulierten Rentenansprüche zu verschaffen, Lücken aufzudecken und entsprechend zu reagieren. Staatliche Vorgaben zur standardisierten Berechnung und Präsentation sowie dem Versandzeitpunkt scheinen aufgrund der Erfahrungen mit dem bisherigen Diskussionsprozess unumgänglich.
Die Anrechnung der Riester-Rente auf die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sollte überdacht werden. Neben einem vollständigen Verzicht auf die Anrechnung wäre auch die Einführung von Freibeträgen denkbar.
Die für die Versicherungsunternehmen abschreckende und kostspielige Zulagenverwaltung ließe sich erheblich vereinfachen, wenn man z. B. auf den letztjährig vom Finanzamt erstellten Einkommensteuerbescheid zurückgreifen würde und die dadurch entstehende Unschärfe zugunsten einer höheren Verbreitung in Kauf nähme.
Die im Rahmen der Entgeltumwandlung anfallenden doppelten Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung sind nicht anreizkompatibel und sollten abgeschafft werden.
Reformbedürftig sind auch die Anlagevorschriften. Insbesondere unterlaufen Vorschriften, dass große Teile des Altersvorsorgevermögens in Staatsschulden angelegt werden, den eigentlichen Sinn der Kapitaldeckung, nämlich Produktivkapital für die Zwecke der Alterssicherung zu mobilisieren. Zudem bewirken sie eine Vernichtung von Kaufkraft, da auf absehbare Zeit die Realzinsen von Staatsschuldverschreibungen unter Null liegen werden. Solche Anlagevorschriften sollten abgeschafft werden.
Eine weitere Handlungsalternative wäre die Einführung von Standardprodukten mit dem Ziel, einen Markt für einfach zu verstehende Altersvorsorgeprodukte zu schaffen, die im Wettbewerb zu den derzeitigen Produkten stehen. Im Hinblick auf ihr Design kann man von den schwedischen und britischen Erfahrungen lernen.
Man könnte schließlich darüber nachdenken, ob die in Deutschland sehr teure Kontenverwaltung nicht so zentralisiert werden kann, dass nach schwedischem Vorbild die Kapitalanlage- und Versicherungsgesellschaften nicht um Haushalte, sondern große Kapitalblöcke konkurrieren. Eine z. B. bei der Deutschen Rentenversicherung angesiedelte zentrale Kontenverwaltung würde weitergehende Möglichkeiten eröffnen, z. B. eine Opting-Out Lösung auch für die private Altersvorsorge.

Die ausführlichen Analysen zu den Erfolgen, zu den kritischen Punkten und den Handlungsempfehlungen sind in der MEA Expertise erläutert: 15 Jahre Riester – eine Bilanz - DP 06-2016 (PDF)